家住北京的王虹年近70歲，一直沒有結婚，父母于幾年前離世。她不愿意讓自己的晚年在養老機構度過，于是選擇居家養老，自己照顧自己。

“前幾年還好，除了腿腳有些不便，每天早上出門買菜，中午做飯打掃衛生，晚上出去遛狗，做這些都沒有問題，但現在是不行了。”王虹說，兩年前，她得了一場重病，從那以后身體越來越差，走路要使用助行器，生活不能完全自理。

王虹所在社區的社區工作者劉先生告訴《法治日報》記者，王虹自己根本沒法下樓，平時需要什么都是社區工作人員買好后送上門。其所在社區還有好幾位這樣的孤寡失能老年人。

所謂孤寡失能老年人，指的是無配偶，無子女，沒人照顧，年紀超過60周歲，喪失勞動能力的老人，以及配偶、子女等仍然健在但事實上孤寡的老年人。與一般失能老年人相比，孤寡失能老年人因身邊無人照護，往往面臨著更多生活不便或困難，甚至是安全風險隱患。由于缺乏家庭內部和社會外部的支持，很大一部分孤寡失能老年人處在沒有人管、無人照料、老無所依的狀態中。

第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查顯示，目前我國失能老年人約3500萬人。據測算，到2035年，我國失能老年人將達4600萬人。在這一趨勢下，孤寡失能老年人的養老問題，不只是老人和照護人需要面對的問題，更是擺在整個社會面前的難題。

孤寡老人青睞居家

鄰居義工上門照護

山東日照的趙琳輕度失能一年有余，年近90歲的她居住在小鎮的老房子中，考慮到請護工成本高，趙琳只能讓鄰居幫忙照顧自己。但鄰居也只能做到攙扶她出門散步、給她買點生活必需品這種事，洗澡這種對高齡失能老年人來說“高危”的事他們不敢做。

“隨著年齡越來越大，她比之前更加敏感脆弱。在中秋節、春節這樣的團圓日，她常常會問我‘明天你來陪我嗎’這類問題，并且需要反復確認才肯安心。”趙琳的鄰居告訴記者，但自己也有家庭，很難全天候去老人家里照護。

現年68歲的曹軍住在陜西省安康市白河縣茅坪鎮，6年前被查出患有糖尿病，但因為沒錢，他并沒有按照醫囑每日注射胰島素。確診3年后，糖尿病引發眼疾，曹軍因此失明，生活中很多事從此無法自理。

由于父母去世得早，他也一直沒成家，失明之后，曹軍每日只能待在家中，等待鎮上的義工或鄰居上門送飯。久而久之，曹軍心里越發郁悶。

“雖然養老機構中有專業的醫護人員能提供照護，并且還有很多像我一樣的老年人，在那里不會感到孤獨。但我不想去世時是躺在養老院里，還是希望百年之時能在家里。”曹軍說。

除了無配偶、子女，沒人照顧的孤寡失能老年人處于養老困境中，一些有配偶、子女等但事實上孤寡的老年人也面臨不少難題。

中國福利會老年福利發展中心事業發展部主任何帆在養老服務過程中觀察到，一些子女長期居住海外，無法在老人身邊陪伴;或由于各種原因，造成長者與其家庭成員感情破裂，關系緊張，且與其他親屬幾乎不怎么往來的獨身老人們，同樣面臨孤寡失能后的養老難題。

缺少家庭社會支持

城市農村區別較大

據民政部統計，在養老服務體系中，居家養老是我國傳統養老模式，也是絕大多數家庭和老年人的選擇意愿。其中很多孤寡失能老年人同樣選擇居家養老。

陜西省漢中市福利院“三無”老人救助專員王先生告訴記者，對中國人來說，居家養老這一概念根深蒂固，老人到養老院面子上總是過不去。并且人們對社會化養老存在認識上的誤區，總認為養老機構就是為了賺錢，甚至會虐待老人，居家養老還是踏實放心。因此即便很多孤寡老年人已經失能還是會選擇居家養老，不接受去養老機構照護。

然而，對于孤寡失能老年人來說，居家養老并非易事。

“這一群體既缺乏家庭內部的支持，也缺乏社會外部的支持，他們當中很大一部分處在沒有人管、無人照料、老無所依的狀態中。”北京大學人口研究所教授穆光宗說。

他注意到，城鄉孤寡失能老年人存在較大區別。除一些發達地區城鄉養老服務公共設施實現了城鄉一體化外，很多農村地區的養老公共設施和公共照護服務資源配置尚且不足。

比如2023年《中國民政統計年鑒》顯示，農村養老服務機構的床位使用率僅有42.36%，且多數機構僅能滿足具有自理能力的老年人入住，照護失能老年人的資質有待發展，能力有待提升。并且農村地區能為老年人提供就餐服務的地方很少且難以維持，更不用說上門居家照護服務。“這些都直接影響到農村孤寡失能老年人的生存質量。”穆光宗說。

華中科技大學養老服務研究中心教授郭林同樣注意到這一問題。他補充道，很多農村居民分散居住，相比于城市可以利用人口聚居、資源豐厚、公共投入精準等優勢打造出“15分鐘養老護理圈”，在農村則難以效仿城鎮通過社區整合各項服務的社區照護模式。

“雖然我國正積極建設探訪關愛制度，但未出臺覆蓋孤寡失能老年人這一特殊群體的精神贍養政策，且在面向老年人的公共文化設施建設和精神文化活動開展方面投入有待提高，導致照護焦慮難以緩解。”郭林說。

創新完善基層治理

加大政策投入力度

孤寡失能老年人的養老問題，不只是老人和照護人需要面對的問題，更是擺在整個社會面前的難題。受訪專家指出，想要破解孤寡失能老年人養老難題，基層治理是關鍵。

在郭林看來，以創新基層治理保障孤寡失能老年人老有所養，需要聚焦三個發力點：

以綜合高效的社會救助體系靶向救助低收入孤寡失能老年人。依托大數據，基于跨部門信息共享實現“政策找人”，側重在照護服務方面對貧困孤寡失能老年人施救，并強化補貼標準動態調整和便民服務機制，做好兜底保障工作。

以分層分類的養老服務體系精準滿足孤寡失能老年人養老需求。在面向孤寡失能老年人的基本養老服務清單中，側重基本生活照料、輔助性醫療護理、必要精神慰藉等。在服務順序上，優先保障失能等級較高、自我保障能力較弱的孤寡失能老年人。在服務遞送上，在城鎮以家庭養老床位建設為抓手，豐富探訪助餐、助浴、助潔等居家照護服務供給，打造居家社區機構協調貫通的照護供給格局;在農村以縣鄉村三級養老服務網絡完善為核心，強化養老服務供需銜接、資源整合，補齊農村孤寡失能老年人照護短板。

以多部門管理機制創新提升孤寡失能老年人養老保障效率。孤寡失能老年人養老保障涉及部門多，協調事項多，工作合力有待提升。對此應當完善由民政部牽頭的養老服務部級聯席會議制度，提升長期護理保險、福利補貼、救助供養等制度銜接性。并由財政部門主導做好財政資金、養老基金、醫療基金等大口徑資金的年度預算與歸口管理工作，并引導保險、信托等社會資金注入活力，實現孤寡失能養老保障工作的籌資多元化。

同時，要完善家計調查與社會信用體系，精準劃分特困、低保和低收入老年群體，優化分級分類標準，準確評估老年人的失能等級，完善孤寡失能老年人的分類識別體系。

何帆說，隨著意定監護制度以及第三方專業服務機構的出現，在社會制度建設體系中，逐漸建立起了孤寡老年人正式的社會支持網絡。雖然由于文化認同、家庭倫理、經濟支付能力的限制，但在今后配套政策的發展逐漸跟進后，將成為解決孤寡失能老年人養老困境的創新舉措。

“孤寡失能老年人的養老出路在于建設集中供養和機構養老，將孤寡失能老年人的養老辦成公共慈善事業。政府也應出臺政策和資金支持，鼓勵民間私人慈善養老事業的發展。針對居家養老服務模式，相關部門應規范養老護理員市場，有效監管護理員行為，使得有條件的孤寡失能老年人能夠享受到優質貼心的市場化養老服務。”穆光宗說。

王先生結合自己的實踐經驗建議道，進一步健全完善綜合協調機制，將做好孤寡失能老年人的養老工作納入相關部門績效考核評價內容，確保得到有效落實。完善孤寡失能老年人養老財政投入政策和多渠道籌資機制，加大預算內投資力度，鼓勵和引導社會力量積極參與孤寡失能老年人養老服務。建立市、縣、鎮、村四級養老服務網絡，優化服務供給。

“還要明確老年友好無障礙環境建設法規、標準和規范，將無障礙環境建設和適老化改造納入城市更新、城鎮老舊小區改造、農村危房改造、農村人居環境整治提升統籌推進，讓老年人參與社會活動更加安全方便。加大對道路交通設施、公共交通工具以及老年人住宅等適老化和無障礙改造力度。提升適老化改造補助標準，降低縣區配套補助資金比例，鼓勵更多社會家庭開展適老化改造。盤活和整合資源，為孤寡失能老年人提供文化體育活動場所。”王先生說。

在他看來，目前正在實施的經濟困難失能老年人集中照護工作，政策覆蓋面較窄，救助對象范圍較小，僅為已納入最低生活保障范圍且經評估為完全失能等級的老年人。應進一步放寬入住條件，將經濟相對困難的孤寡失能老年人、城鄉事實無人贍養失能老年人納入集中照護范圍，同時適當提高入住機構補助標準，提升困難失能老年人的安全感、獲得感、幸福感。

(文中受訪老年人均為化名)

(法治日報 記者 韓丹東 見習記者 丁一)

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