我國已成為全球最大的政府和社會資本合作模式(PPP)市場，如何針對PPP進行制度創(chuàng)新和規(guī)范發(fā)展，受到社會高度關(guān)注。

日前，中國財政學(xué)會、中國財政科學(xué)研究院舉辦第二屆開發(fā)性PPP論壇，深入探討如何更好發(fā)展作為創(chuàng)新模式的開發(fā)性PPP，推動穩(wěn)投資、補短板，助力新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和國家治理能力現(xiàn)代化。

開發(fā)性PPP運用廣闊

近年來，我國在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP，并取得快速發(fā)展。統(tǒng)計顯示，截至今年三季度，全國PPP項目庫入庫金額達到14.1萬億元，合同簽約金額9.2萬億元，開工建設(shè)項目投資額為5.3萬億元。今年前三季度凈增落地項目1348個，同比上升20%;凈增開工項目1322個，同比上升130%。

各地對PPP進行了一系列探索與創(chuàng)新，“開發(fā)性PPP”就是其中一項重要成果。“開發(fā)性PPP是國際通行PPP模式與中國特色制度背景和實踐土壤相結(jié)合后的創(chuàng)新產(chǎn)物，是傳統(tǒng)PPP模式的升級版，也是我國區(qū)域開發(fā)組織模式的一次重大創(chuàng)新，對推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和國家治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。”中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希說。

與基于單個項目的傳統(tǒng)PPP模式不同，開發(fā)性PPP是基于片區(qū)整體開發(fā)運營的新型政社合作模式，社會資本負責(zé)提供以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為核心的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、招商引資和城市運營等綜合服務(wù)，投資回報在地方新增財政收入的一定比例限額內(nèi)與實際績效掛鉤。近年來，地方政府越來越多引入開發(fā)性PPP項目，包括產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)、全域旅游等類型。

“我國的常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，若按戶籍人口計算，城鎮(zhèn)化率僅為43%，還具有巨大的成長空間，但靠政府投入遠遠難以滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。我國一些地區(qū)大膽創(chuàng)新，積極實踐，探索出了開發(fā)性PPP這一新型的政府和社會資本合作模式，有效解決了投資不足和激勵相容的問題。”財政部原部長、中國財政學(xué)會會長樓繼偉日前表示。

在大力推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的形勢下，開發(fā)性PPP顯示出廣闊的運用空間和發(fā)展前景。據(jù)不完全統(tǒng)計，在財政部PPP綜合信息平臺的項目管理庫中，已落地的開發(fā)性PPP及類似項目近400個，在各類PPP項目中總量排名第4;投資額超過1.4萬億元，占落地PPP項目總投資規(guī)模15%，項目主要集中在產(chǎn)業(yè)新城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等領(lǐng)域。

帶動產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展

為何要在傳統(tǒng)PPP的基礎(chǔ)上創(chuàng)新出開發(fā)性PPP?劉尚希認為，城鎮(zhèn)化基本完成的國家只能限于單個項目開展政府和社會資本合作，但我國城鎮(zhèn)化空間還很大，可以不局限于單個項目的政府和社會資本合作，而是從一個區(qū)域整體來考慮，進行集成式整體開發(fā)。

“開發(fā)性PPP以一定區(qū)域的空間開發(fā)為標(biāo)的。與傳統(tǒng)模式相比，開發(fā)性PPP模式的優(yōu)勢在于通過有效市場賦能和價值挖掘，帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的全面發(fā)展，從而提升‘空間價值’，培育區(qū)域的‘自我造血’功能。”劉尚希分析。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國科學(xué)院大學(xué)中國PPP研究中心主任孟春也認為，開發(fā)性PPP以區(qū)域內(nèi)增量財政收入作為社會資本投資回報來源，走自我造血、激勵相容的可持續(xù)發(fā)展之路的模式，有利于產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深度融合。

近年來，我國整體投資增速放緩，亟需聚焦基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域突出短板，保持有效投資力度。2018年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導(dǎo)意見》明確提出，鼓勵地方依法合規(guī)采用政府和社會資本合作(PPP)等方式，撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目。

“從總體看，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍是經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸和短板，仍需大力發(fā)展，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式有缺陷和不足，開發(fā)性PPP正是適應(yīng)這個環(huán)境所產(chǎn)生的發(fā)展。”中國PPP基金原董事長周成躍表示。

專家普遍認為，開發(fā)性PPP既具有一般意義上的PPP本質(zhì)特征，又具有中國特色的創(chuàng)新含義。“開發(fā)性PPP的關(guān)鍵之處，在于實現(xiàn)了人員流動、產(chǎn)業(yè)分布和空間開發(fā)的有效匹配。”劉尚希說。

開發(fā)性PPP具有一系列“開發(fā)”特征，比如空間開發(fā)，在一定區(qū)域空間內(nèi)實現(xiàn)人口、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)的聚合重組，而不是單體的基礎(chǔ)設(shè)施和多個基礎(chǔ)設(shè)施項目的簡單捆綁。劉尚希分析，整個片區(qū)或者整個行政區(qū)劃的整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、資源整合和要素集成實現(xiàn)以城鎮(zhèn)為依托的一體化的綜合開發(fā)，通過市場賦能和價值挖掘，有利于帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)稅收和就業(yè)全面發(fā)展。

不確定性是傳統(tǒng)PPP模式面臨的一個重要問題，開發(fā)性PPP有利于降低這種不確定性。劉尚希認為，開發(fā)性PPP采取“增量取酬”，不僅有利于解決地方財力不足、隱性債務(wù)風(fēng)險、項目重建設(shè)輕運營等問題，還能實現(xiàn)政府和社會資本之間的“激勵相容”和“風(fēng)險對沖”。

“激勵相容，也就是開發(fā)性PPP讓政府和社會資本心往一處想、勁朝一處使。我們和政府簽訂的協(xié)議當(dāng)中，約定以城市建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、民生就業(yè)、公共服務(wù)等為績效考核指標(biāo)，雙方形成合力、優(yōu)勢互補。”華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司執(zhí)行總裁張書峰介紹，他們通過開發(fā)性PPP模式已經(jīng)投資運營了77座產(chǎn)業(yè)新城，合作區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面升級，城市承載能力明顯提升。

在實踐中逐步完善

近年來，在PPP推廣中，重建設(shè)輕運營、績效考核不完善、政府支出責(zé)任固化等問題引起關(guān)注。針對PPP發(fā)展出現(xiàn)的問題，國家相繼出臺了一系列規(guī)范整頓措施，力度前所未有。

“政府和社會資本合作的生命力就在于創(chuàng)新，我們經(jīng)過了探索和發(fā)展的階段，現(xiàn)在到了調(diào)整的階段，就是要反思、總結(jié)、創(chuàng)新，把實踐中好的模式總結(jié)出來，再加以推廣，形成中國特色的政府和社會資本合作。”劉尚希說。

專家認為，作為一種創(chuàng)新和探索，PPP模式需要在實踐中逐步完善和規(guī)范發(fā)展。“從政府層面上，要優(yōu)化營商環(huán)境，降低市場成本，充分調(diào)動社會資本，包括民間資本在內(nèi)的各種社會資本參與PPP。”廣西財政廳副廳長王代玉說。

周成躍認為，目前PPP亟待解決的主要是制度層面和規(guī)則上可操作性問題，這些問題在開發(fā)性PPP當(dāng)中也都不同程度的存在，其中一些共性問題對開發(fā)性PPP模式的影響更大，比如土地開發(fā)運用的權(quán)責(zé)問題。

孟春建議，探索開發(fā)性PPP與專項債的結(jié)合模式，PPP模式專業(yè)性較強，具有項目管理的優(yōu)勢，專項債的利率比較低，具有資金成本的優(yōu)勢，“如果把這兩者的優(yōu)勢結(jié)合一下，就能發(fā)揮協(xié)同加力的效應(yīng)”。

繼續(xù)推動我國PPP高質(zhì)量發(fā)展，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大背景下顯得尤為重要。“PPP模式不僅僅是一種融資模式，更應(yīng)被看作是治理機制的創(chuàng)新，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體制機制變革，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分，對創(chuàng)新公共服務(wù)供給的體制機制，緩解地方政府的財政壓力發(fā)揮著越來越重要的作用。”孟春說。